PPP實質仍是政府對公共服務提供
PPP的實質仍是政府對公共服務的提供
從表面上看，PPP的起源始於政府在公共支出方面的資金短缺，很多政府在基礎設施提供方面壓力較大時選擇發展PPP，確實有利於降低短期內公共支出壓力，並在一定程度上提升瞭公共服務的效率和質量。事實上，真正影響PPP發展的源動力乃是公共管理變革的力量，其中政府扮演瞭主導角色，PPP的實質仍然是政府對公共服務的提供。
1、宏觀與微觀兩大視角
根據對已有研究的梳理，對PPP的理解主要從宏觀和微觀兩個方面的視角區分。其中，宏觀研究方面主要從公共管理、公共財政兩個視角出發考慮政府角色、監管架構、對預算和政府債務的影響等問題，而微觀視角主要從項目管理和投融資管理方面考慮融資模式、投資收益、合同制訂、績效管理、信用管理、擔保機制等問題。
宏觀方面，主要是國傢管理者和國際組織關心的角度。從公共管理的視角看，PPP被視為新公共管理(NPM)改革中的重要制度創新，作為一種新的政府治理工具，為公共服務的合同化供給引入瞭市場競爭機制；作為新的公共管理方式，在經典的公共部門提供公共服務模式上引入瞭私人部門參與的模式(Linder， 1999)；作為一個新的基礎設施項目管理方式，用於建設新項目和改建老項目(Savas，2000)；作為將PPP等同於“承包合同”概念理解(Kettl，1993)。
從公共財政視角看，PPP被視為一種有利於減輕預算壓力、提升基礎設施投融資效率和風險管理的創新公共服務提供方式。在發展中國傢，基礎設施需求平均占GDP5%左右規模，超過瞭大多數發展中國傢的地方財政支持限度，但是仍有較大空間進行支持，其中主要有包括PPP在內的四個領域的資金支持，其他3個領域包括債務融資、轉移支付和增加對自有收入的動員能力。(Roy W.Bahl等，2013)
微觀方面，是PPP參與者更加關心的視角，特別是私人資本的參與方對投資收益和投資者權益的考慮更多。參與者主要關註投資或融資方面的具體好處和風險，包括政府治理、法律法規、成本、收益、績效、風險管理、擔保、信用評級等具體問題的處理。
視角的不同也引發瞭有關PPP長久的爭論。首先，由於PPP通常都是在政府財政壓力較大時得到積極推進，一些觀點就據此認為PPP是政府同時擺脫債務的工具，對公共預算和政府資產負債表影響甚微，還有觀點認為PPP就是政府進行融資的工具。其次，由於人們對傳統公共財政理論中公共產品須由政府供給的根深蒂固的認識，以及私營機構在PPP項目融資、運營等方面的突出優勢，一些觀點指向瞭對政府治理能力和財政能力的質疑。例如，政府是否也存在失靈、市場在公共產品供給方面是否存在對政府的替代效應、市場的參與是否等汽車信貸貸款大園房貸於公共產品的市場化供應、公共服務是否通過PPP進行瞭私有化、市場化的方式是否意味著私有化等等。
反觀PPP的定義，上述爭論的觀點對PPP內涵的理解都多多少少偏離瞭PPP“為政府公共產品提供而生”的核心屬性，因為無論私營機構以如何的形式參與其中，都是在政府“主導”下“參與”公共產品供給活動。
2、新公共管理改革的影響，政府部門與私人部門之間的平衡
作為一種公共產品的供給方式，PPP的起源和發展自然取決於國傢治理和公共管理的需要。隨著經濟社會需求和國傢治理問題的復雜化，傳統公共管理的垂直控制方式已不能適應政府治理目標的要求，控制和管理的難度越來越高，政府必須尋求新的治理方式進行自身變革才有可能實現公共利益的追求。新公共管理改革以來，對公共管理模式的理論和實踐探索，推動瞭政府部門與私人部門之間的聯接與合作，從微觀上，也推動瞭PPP機制更加完善、模式更加豐富。政府擴大與私人資本合作，政府生產物品和服務的職能在減少，而從事實際工作的代理人實施監督的職能在增加(Kettle， 1994)。從制度經濟學角度看，“交易費用理論”和“委托－代理理論”等成為推動這一改革實踐的理論力量(賈康、蘇京春，2014)。
3、PPP是一種公共產品供給的機制，市場與政府的關系是“補充”
既然PPP是一種提供公共產品的機制，就有滿足這一需求的公共支出，我們的分析就從公共產品提供的邏輯開始。
政府與市場的關系，既非“失靈”，亦非“替代”，而是“補充”。西方國傢理論一般認為市場失靈是公共支出存在的依據，政府的公共支出的范圍被限定在市場失靈的范圍。隻要是市場能做的事情，政府就退出交給市場去完成。按照這一邏輯，政府與市場存在替代關系和沖突。隨著經濟發展，人們開始發現政府在一些領域和職能方面也出現瞭所謂“失靈”的現象，需要市場的參與，如基礎設施建設領域，自從引入瞭私營機構的參與，似乎從融資、建設、運營、維護淡水信貸房貸等各個環節看，市場都顯示出比政府效率更高的現象。於是，一些觀點由此認為PPP機制的成功，更加證明瞭政府在公共產品提供的部分領域中已經“失靈”，需要由“市場”進行角色替代。同時，按照這一觀點推論得出，公共產品不僅由政府提供，市場也可以提供公共產品，PPP的主導角色就是市場或私營機構一方，而政府隻負有監管職責和相關輔助功能。
上述觀點正好順應瞭其時的新公共管理改革中一類關於“市場化”的思路，因此被西方國傢廣泛接受。然而，隨著PPP的規模和范圍不斷擴大，這一邏輯和觀點越來越顯示出其自身的缺陷和矛盾，它無法解釋PPP機制中的很多關鍵問題，如：PPP經常開始於融資問題，而隻要國傢正常運轉，政府信用完全可以通過其他方式如發債獲得融資，為什麼要采用PPP方式？為什麼私營機構如此高效，PPP的發起方卻總是政府，政府與市場在PPP中假如存在相互替代的可能性，私營機構為何不能單獨發起PPP？當使用者付費的收入來源不足以覆蓋項目時，政府與私營機構仍然可以通過非特許經營的PPP其他模式來實現，這些模式中的主要資源和資本投入方是政府，這時候政府又不“失靈”瞭嗎？PPP對傳統的政府與市場關系理論提出瞭挑戰，一些西方學者認為，政府與市場的邊界將變得越來越模糊，不像以前那樣清晰(Murray，1975)。西方國傢的經濟領域和公共管理領域，同時受到瞭自由市場經濟理念深刻影響。20世紀80年代，PPP被西方國傢視作私有化運動的衍生產品，被英美國傢所推崇(Linder S.H.，1999)。PPP被認為是應對市場失靈特定來源的一種恰如其分的制度安排，通過公共部門與私人組織的合作行為，達成瞭一種公平、互信的交易(Pongsiri，2002)。這些以市場失靈論為基礎的觀點，將PPP指向一種合作的制度，卻越來越模糊瞭政府和市場的角色和邊界，無法很好地解釋PPP作為公共產品供給機制的內在邏輯。
4、公共風險視角的PPP，政府主導的公共產品供給行為
換一個角度來考察公共產品供給的基礎——從公共產品提供的深層次原因公共風險出發，比借助於市場失靈來解釋公共支出的性質更具有直接性和客觀性。公共支出決定於公共風險，同時，它的使命又是化解公共風險，使之消於無形，這是公共支出的性質，以及重新界定公共支出范圍的基本理論依據(劉尚希，2002)。以公共風險的視角看，如果PPP是一種公共產品供給機制，那麼PPP所涉及的項目領域必然是存在公共風險之處，而管理公共風險正是政府的職責所在。換言之，PPP是政府為瞭消除公共風險而進行的一種特別的制度安排，其特征是引入瞭私營機構參與並與之形成瞭合作夥伴關系。在這個夥伴關系中，政府與私營機構有瞭共同的目標，收益共享，風險共擔。這裡的兩個“共”，也是容易產生爭論之處，替代論者認為“共”的結果越來越表現出私營機構的絕對優勢和影響力，因此有可能逐步替代政府的作用。當我們以公共風險視角的公共產品供給理論來檢視替代論，可以發現，這一觀點在政府與市場的關系和角色方面有所誤解。事實上，正是由於市場無法化解公共風險，而隻有政府才有管理和化解公共風險的能力，政府才可能針對公共風險進行公共產品的供給，進而產生公共支出。如果政府運用PPP方式供給基礎設施和社會服務等公共產品的角色可以被市場替代，就意味著市場有能力對這部分公共風險進行管理和化解瞭，但化解公共風險這種目標，顯然不是私營機構的追求。
5、重新理解PPP作為公共產品的“供給”與“合作”
一是“供給”。“供給”在PPP的理論中是一個詞，在PPP的實踐中卻應理解為兩個詞——提供、生產。這是由於，公共產品供給的過程中，提供環節和生產環節發生瞭分離(蘇明等，2010年)，在“提供”環節仍由政府負責，即PPP的發起、識別、模式確定、監管等頂層設計和制度安排都是政府的職責，而具體生產的環節，政府委托給瞭私營部門承擔，其中的緣由是，私營部門的管理機制決定瞭在這個環節的運作成本和效率比政府更具相對優勢。二是“合作”。PPP在理論中的“合作”在實踐中亦應理解為兩個詞——分工、合同。政府之所以選擇PPP的理由並非預算約束和債務壓力，真正的緣由是“物有所值”、“最優風險共擔”(世界銀行[微博]，2007)，而實現這個合作目標的前提就是締約雙方的合理“分工”，之後以PPP合同的形式落實“合作”的內容並約束雙方進行項目實施。
新聞來源http://finance.sina.com.cn/china/20151121/004523811826.shtml
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